眭紀剛 文皓:制度優勢結合市場機制 探索構建新型舉國體制

作者:眭紀剛 文皓 2019-12-09 09:23 來源:科技日報
放大 縮小
   舉國體制在我國科技和經濟發展過程中曾發揮了重要作用,充分體現了社會主義制度能夠集中力量辦大事的優越性。在不同的歷史時期,舉國體制承擔著不同的使命,也呈現出不同的形式。黨的十九屆四中全會發布的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出要“強化國家戰略科技力量,健全國家實驗室體系,構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。新型舉國體制是將我國政治制度優勢與市場機制作用結合起來的國家治理變革。在社會主義市場經濟下,探索如何建立新型舉國體制、提升創新治理能力,是科技界必須面對的重大課題。

   舉國體制以實現國家利益為根本目標 

  一個國家科技創新的制度安排和組織形式不僅要符合科技創新的客觀規律,也要適應該國的政治經濟和歷史文化傳統以及發展階段的戰略。中國自古以來崇尚集體主義的社會價值觀和政治信仰,加上我國社會主義制度的強大政治動員能力,以及大科學發展所要求的協調統一,為中國奠定了實行舉國體制的文化與制度基礎。可以說,沒有舉國體制,就很難迅速構建國家科技發展體系,也很難取得“兩彈一星”等國家重大國防和科技工程的成功。這種組織制度和運行機制適應了我國在國家建設初期資源匱乏、資金短缺、工業基礎薄弱、優秀人力資本短缺的初始條件,充分發揮了國家的資源動員優勢和集中力量辦大事的制度優勢。

  舉國體制以實現國家利益為根本目標,以國家意志支配科技活動的過程和方向,以公共財政的支持為主要手段,為科技創新提供適宜的規則體系、組織構架和各類資源保障。在國家資源緊缺的條件下,科技舉國體制通過高度計劃、將稀缺資源集中到戰略目標領域進行“科技攻關”或“科技會戰”,可實現組織的協同作用,提高資源的使用率,發揮局部規模效應,并取得重大科技突破。舉國體制成功的首要條件就是國家動員和調動科技資源的能力,其次是多種創新主體協同攻關的組織協調能力。因此,舉國體制既是一種工作機制,更是一種政治實力。從中國重大科技項目發展狀況來看,每一次重大科技項目的突破都離不開舉國體制的作用。例如,《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要》的順利實施,就是以國家統一目標為導向,在極短時間內從各個部門抽調精英,相繼成立多個大院大所,開展重大科技工程項目的攻關任務。正是依靠科技舉國體制,中國才能在此前整體科技、經濟條件較差的情況下,取得人工合成胰島素等重大科技成就。經濟合作與發展組織(OECD)2008年在對中國創新體系評價的報告中也指出:中國擅長調動各種資源,推動科技以前所未有的規模和超常規的速度發展。

  傳統舉國體制在取得顯著成效的同時,也存在一些不足,主要是過于依靠政府力量調配資源,其主要目標是把產品造出來,實現從無到有的突破,而不考慮市場盈利能力和市場競爭力。這種體制安排在產品層面的創新容易成功,但是也導致在一些領域內形成了組織嚴密、管理僵硬、鏈條分割的封閉系統,對市場需求和變化不夠敏感,加劇了科技與經濟的脫節。隨著改革開放的深入推進,我國經濟運行機制和科技進步動力機制已經發生了深刻變化。技術和產品處于開放的競爭市場,消費者和企業更關注商品的價值,而不僅僅是產品本身。因此,市場經濟的科技體制不可能完全照搬計劃經濟下的舉國體制,不能再沿用傳統舉國體制不計成本的資源配置方式,否則新技術和產品由于成本過高而無法在市場上生存。

   尋求更高效的科技創新組織方式 

  2013年,黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”,這一表述表明了國家角色的深刻變化。在社會主義市場經濟下,國家不再運用直接的行政手段來調配資源和推進科技進步,而是更多運用市場機制和相應的激勵手段,在微觀運行機制上更加尊重市場主體的自主性。在市場經濟中,傳統舉國體制的一些組織方式和運行機制已不能適應當前科技經濟快速發展的需要,因此一些人認為科技舉國體制的基礎已經不復存在。但是事實證明,舉國體制中的合理要素仍有價值,只不過內涵和形態在新時代發生了變化。

  改革開放以來我國科技經濟快速發展,經濟總量和研發投入已位居世界第二位,但是我國整體科技發展水平仍然較低,創新主體的技術能力和動力仍然不足。習近平總書記在2014年兩院院士大會上曾強調:“只有把核心技術掌握在自己手中,才能真正掌握競爭和發展的主動權,才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全。”探尋適合我國特定時期的科技發展模式、尋求新時期我國科技發展的路徑,已成為建設創新型國家的重要任務。在事關整個國家公共利益、國防安全、民族聲望、國際地位的戰略必爭領域,仍要發揮國家的宏觀作用和體制優勢。在此背景下,中央重提科技創新“舉國體制”,就是要探索適合我國轉型期科技創新的制度安排,尋求更高效的科技創新組織方式。建立社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制,發揮社會主義集中力量辦大事的制度優勢,就是應對當前和今后嚴峻環境的有效手段。正如習近平總書記在會見嫦娥四號探月任務參研參試人員代表時所指出的,“這次嫦娥四號任務,堅持自主創新、協同創新、開放創新,實現人類航天器首次在月球背面巡視探測,率先在月背刻上了中國足跡,是探索建立新型舉國體制的又一生動實踐”。

  新型舉國體制最顯著的特征在于正確處理政府與市場的關系。在配置資源方面,單純的政府或市場方式都有其局限性。新型舉國體制要避免從傳統“政府強力主導、忽視市場作用”,走向“完全依賴市場、不要政府介入”的另一極端。在新型舉國體制中,政府與市場不是非此即彼的對立關系,而是要相互依存、互為補充。與傳統舉國體制相比,新型舉國體制既要貫徹國家意志,聚焦國家重大戰略需求,把創新資源優先配置到合適的領域,高效組織科研活動協同攻關,實現國家戰略目標,也要維護和激發各類創新主體的活力,發揮市場在科技資源配置中的決定性作用。新型舉國體制要從行政配置資源為主向市場配置資源為主轉變,從產品導向向商品導向轉變,從注重目標導向向目標與效益并重轉變,達到傳統舉國體制無法實現的投入低、效率高、效益好的效果。

   加快構建新型舉國體制刻不容緩 

  當前新科技革命和產業變革正在加速推進,國際競爭更加激烈。為了使我國在關鍵核心技術領域掌握主動權,需要從以下幾個方面加快構建新型舉國體制。

  明確新型舉國體制的范圍。在科技創新中,應該區分創新活動的層次和領域,尊重不同類型科技活動的自身特點,合理地發揮市場和政府的作用。新型舉國體制發揮作用的范圍應該是事關國家安全、長遠目標的重大領域,包括戰略性科技創新項目或工程,而不是取代那些適宜分散式資源配置的科技創新項目。

  實現創新治理范式的轉變。科技治理體系要從政府作為唯一管理者向多元主體共同參與治理轉變,政府要從資源管理為主向多手段治理轉變。在戰略領域探索建立政府主導,企業家、科學家、公眾良性互動,國家與企業、社會力量各司其職、密切合作的創新模式,實現政府主導與市場驅動的結合。

  構建合理的創新組織體系。在事關國家安全的戰略領域強化國家戰略科技力量,加快推進國家實驗室體系建設,提升我國戰略安全領域核心競爭力。發揮中國科學院重大科技基礎設施集聚、學科門類齊全、領域交叉融合等綜合集成優勢,穩定支持一批肩負國家使命的科研團隊。在關鍵核心技術領域建立(產業)技術聯盟,加強政產學研協同創新。

  建立高效的創新運行機制。借鑒國家科技重大專項經驗,在關鍵核心技術領域建立國家科技宏觀決策機制;在資源配置中建立跨領域、跨部門統籌機制,以及多元融資機制;在項目攻關中探索高效研發組織機制、完善責任機制;在事中和事后建立合理績效評價機制;建立與國際規則和市場機制接軌的政府采購政策等。

  加強對科研人員的激勵。新型舉國體制要平衡國家使命與個人獲得感,兼顧各方利益分配和訴求,尊重人的創造價值,激發各類主體和人才的主動性、積極性和創造性,宣揚新時代愛國奉獻精神和價值導向,幫助科研人員在推進國家科技進步中實現人生價值。

  (作者單位:中國科學院科技戰略咨詢研究院)

  
附件:
亚美am8app-亚美永远多一点优惠