【瞭望】新型舉國體制什么樣

作者:扈永順 2020-01-14 15:35 來源:《瞭望》
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    近日,國家航天局發布了高分七號首批22幅亞米級立體影像產品,包括北京首都機場、大興機場等多個地區的正射影像圖、立體核線影像、數字表面模型產品等。通過高分七號衛星的觀測,還可以獲取山的高度、峽谷深度、飛機起飛速度等數據。

 

  高分專項工程總設計師童旭東告訴《瞭望》新聞周刊,從全鏈條看高分七號的研制應用,能夠發現新型舉國體制在關鍵核心技術攻關中的作用。

 

  構建新型舉國體制已成為一個熱詞。在十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中,將完善包括新型舉國體制在內的科技創新體制機制工作納入社會主義基本經濟制度框架內,從體制層面解決科技經濟“兩張皮”問題的指向更加凸顯。

 

  中科院原副院長、中國科學院院士詹文龍告訴《瞭望》新聞周刊記者,“新型舉國體制,將科技創新的組織模式,從以往的‘政產學研用’變為‘政產學研用金’,將金融加入其中,解決關鍵核心技術攻關的經費需求。”

 

  “《決定》將構建新型舉國體制與經濟體制改革相結合意義重大,是通過中央文件進一步強調科技創新是推動經濟高質量發展的重要組成部分,是利用新型舉國體制攻克關鍵核心技術、服務國家經濟建設,落實創新驅動發展戰略的舉措。”中科院科技戰略咨詢研究院研究員眭紀剛分析說。

 

舉國體制是重大優勢

 

  舉國體制,是以國家利益為最高目標,舉全國之力,攻克某一尖端領域或重大項目的工作體系和運行機制。本質上是一項組織體系的制度安排,是社會主義制度的獨特優勢所在。在不同的歷史時期,舉國體制承擔著不同的使命。

 

  新中國成立之初,舉國體制在我國科技發展中發揮了重要作用,取得了“兩彈一星”等諸多重大成就。

 

  改革開放后,我國在不斷摸索中,在一些戰略創新中逐步形成了新型舉國體制,成為取得重大創新突破的重要手段。

 

  新型舉國體制的“新”,主要體現在與市場經濟的高度結合上,體現在技術和市場經濟效益并重。將政府與市場的作用有機結合,從以行政配置資源為主轉變為市場在資源配置中起決定性作用,既能發揮各類主體協同攻關的優勢,又能尊重市場規律、發揮市場的資源配置和優化作用。

 

  例如,2006年頒布實施的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》,聚焦國家重大戰略需求,設置了16個國家科技重大專項。在集成電路裝備、數控機床、新藥創制、大飛機等科技重大專項實施過程中,探索新型舉國體制,注重目標實現與注重效益并重,不斷釋放科技主體的創新活力。

 

  堅持以人為本、人才驅動,更加注重遵循客觀規律,既注重技術鏈也注重價值鏈,既注重產品也注重市場表現,兼顧各方利益分配和利益實現,這是新型舉國體制的又一突出特點。

 

  當今世界,經濟與科技競爭日趨激烈,只有繼續發揮新型舉國體制的優勢,提升國家創新體系整體效能,才能補齊短板、跟蹤發展、超前布局,從而實現關鍵核心技術的重大突破與引領,不斷增強我國自身的科技創新能力,在世界高科技領域占有重要地位。

 

以體系轉型聚焦關鍵核心技術

 

  在受訪專家看來,“構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制”首次出現在中央文件中,并突出“關鍵核心技術”,是與我國發展階段以及國際環境密切相關的。

 

  一方面,核心技術不是一般商品。當我們與發達國家發展水平差距較大時,為了獲取豐厚利潤,發達國家可以轉讓一些非核心技術以占領市場;當我國已成為世界第二大經濟體,科技競爭成為綜合國力競爭的焦點時,一些發達國家會對中國實行更加嚴格的高技術封鎖、禁運。因此,關鍵核心技術是買不來的,必須自主突破。

 

  另一方面,中國正面臨創新體系轉型。當下,中國科技發展呈現從量的積累向質的飛躍、從點的突破向系統能力提升的態勢,科技創新從過去的跟跑為主,逐步轉變為跟跑、并跑,甚至在某些領域開始顯現出領跑態勢。未來,我國會有更多科學探索進入無人區,這就需要國家構建引領型創新體系,組織科技力量加大對關鍵核心技術的突破,彌補企業研發力量薄弱、創新能力不足等短板。

 

  因此,關鍵核心技術的攻關需要新型舉國體制的支持。

 

  受訪專家強調,在具體落實中,需要最先明確哪些技術屬于關鍵核心技術、屬于卡脖子技術。找準靶向,合力攻關,力爭打破重大關鍵核心技術受制于人的局面,加速我國現代化進程。

 

注重三要素

 

  “用以攻關關鍵核心技術的新型舉國體制有三大特征,一是聚集資源攻關,二是既有合作又有競爭,三是經濟性,這也是實現新型舉國體制需要堅持的三個要素。”詹文龍分析。

 

  首先,聚集資源攻關關鍵核心技術,考驗國家科研組織能力,在這方面我國已有集中力量辦大事的諸多經驗。

 

  其次,關鍵核心技術因其復雜性、跨學科、跨領域等特點,決定了必須由多部門、大團隊聯手合作,協同攻關。

 

  在市場經濟條件下,合作同時也存在競爭。“以前我國發展航天技術,只把項目給一家研發機構,會造成壟斷,經濟性、技術性指標很難提高。”詹文龍說。

 

  在嫦娥四號任務中,國家航天局將工程向社會資本開放,鼓勵社會資本、企業參與任務。這一模式,吸引了中科院上海技術物理研究所等多方參與,對于打破航天工業壁壘、加速航天技術創新、有效降低工程成本、提高投資效益等具有積極作用,被譽為“探索建立新型舉國體制的又一生動實踐。”

 

  第三,新型舉國體制需要考慮經濟性、應用性。

 

  受訪專家認為,面向國民經濟領域,經濟性的考量尤為重要。

 

  高分七號衛星總設計師曹海翊以高分衛星科技重大專項為例介紹說,該專項在設立之初,就注重衛星的實際應用價值,通過統籌“天地一體化”建設和應用,統籌數據源、地面系統和應用系統各環節,實現多用戶應用效果最大化。并且通過設立以高分專項成果為基礎的衛星產業基金,促進了衛星遙感的產業化發展。高分七號的遙感數據,也將替代國外數據引進,還可為“一帶一路”建設提供支撐,為亞太地區、非洲、南美等國家提供高分辨率衛星影像服務。

 

探索全流程管理機制

 

  詹文龍認為,利用新型舉國體制攻關關鍵核心技術的流程,大致可分為戰略決策、資源配置、技術攻關、評價考核等幾個環節,每個環節要解決不同的問題。

 

  首先,決策機制要科學合理。應在關鍵核心技術領域探索建立國家科技宏觀決策機制,構建以政府主導,企業家、科學家良性互動機制,提高國家科技宏觀決策的科學性。

 

  詹文龍認為,國家在對關鍵核心技術攻關路線的選擇上,應多點布局研究,找到有潛力的技術路線后給予重點支持。在科研項目實施中,也需要動態調整,優勝劣汰。

 

  其次,建立多元融資機制,由政府財政資金撬動、引導社會資本投入科技創新。例如,集成電路產業發展需要大量資金投入,僅靠政府或企業單方面投入往往杯水車薪,需要雙方形成合力。

 

  為此,國家設立了集成電路產業投資基金,有效引導了地方政府、企業資金的加入,推動了半導體設計、制造、封測環節中的關鍵技術突破,成為利用新型舉國體制攻關關鍵核心技術的又一嘗試。

 

  第三,探索高效研發組織機制、完善責任機制,確保技術攻關的組織協調性。受訪專家認為,應建立目標更明確的組織機制,例如以健全國家實驗室體系為抓手,加快建設跨學科、大協作、高強度的協同創新基礎平臺,強化國家戰略科技力量,解決現在創新組織分散化問題;發揮中科院重大科技基礎設施集聚、學科門類齊全、領域交叉融合等綜合集成優勢,穩定支持一批肩負國家使命的科研團隊;在科研管理層面,政府要放權,分層級管理,充分調動基層組織、合作單位的積極性。

 

  此外,應在事中和事后建立合理績效評價機制,激發各類創新主體積極性。

 

  發揮好評價體系指揮棒的作用,打破將SCI作為主要評價標準的桎梏。眭紀剛表示,有些國家重大專項、關鍵核心技術攻關并不適合發論文,但是一些研究所、高校在評價參研人員時,仍然看重論文產出。“希望由專項牽頭人、子任務負責人來評價科研人員的貢獻,同時提高科研人員參與國家戰略任務的評價權重。”

 

  “現在的項目評審機制強調項目關聯專家回避,容易出現外行評價內行的情況。”詹文龍認為,“不應片面強調回避原則而把業內專家屏蔽在外。作為保障措施,可設立科研評價誠信體系,記錄評審專家的操作行為,確保專家的評審能夠公正、專業。”

 

協調政府與市場關系

 

  受訪專家認為,構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制,還需要協調好政府與市場的關系。

 

  “以前的科研項目中,政府是管理者,其他參與方是被管理者。下一步需要轉變創新治理范式。”眭紀剛認為,科技治理體系要從政府作為唯一管理者向多元主體共同參與治理轉變,政府要從資源管理為主向多手段治理轉變。

 

  政府的首要任務是提出清晰的科技戰略目標,在事關國家長遠發展、重大利益和安全的必爭領域組織實施重大科技計劃和工程中,發揮頂層設計、戰略規劃、政策制定等作用,促進各類創新資源集聚,加強科技基礎設施建設和核心技術攻關,充分發揮集中力量辦大事的制度優勢。同時,發揮組織協調各方力量的作用。

 

  詹文龍舉例說,有的研究機構申請到一個項目,項目研究結題后,為該項目專門打造的科研平臺也就結束了使命,浪費了資源。對這種情況,政府可從中協調,倡導項目承擔者與其他科研機構合作攻關,共享資源。

 

  為了促進科研成果的應用,政府還可制定與國際規則和市場機制接軌的政府采購政策,創造使用國產產品的需求等。“市場需求對促進科技創新非常重要。例如高鐵,就是在國內龐大市場應用中促進技術不斷成熟,并成為中國技術走向世界的一張名片。”眭紀剛說。

 

  眭紀剛表示,新型舉國體制中,政府與市場并不是非此即彼,而是互為補充的關系。要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,特別是企業在技術創新中的主體作用,引導創新型企業參與到關鍵核心技術攻關中。LW

 

刊于《瞭望》2020年第1期

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